TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-562/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 562 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-4997.
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.[1] instauró demanda ordinaria laboral en contra de Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud[2]; y cuyas pretensiones tienen como fin el reconocimiento y pago de los montos que han sido asumidos por la EPS demandante, las cuales guardan relación con los gastos en que incurrió en la cobertura de la prestación de servicios de salud[3] realizada a diferentes usuarios que no se encuentran incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud[4]. Indicó que las sumas de dinero fueron inicialmente reclamadas ante la ADRES mediante el procedimiento administrativo especial de recobro, sin embargo fueron rechazadas y glosadas[5].
2. El asunto fue asignado al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 17 de agosto de 2018, remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. En su criterio, es dicha entidad la competente para conocer y fallar los conflictos relativos a las glosas por prestación de tecnologías no POS, en virtud de sus facultades jurisdiccionales establecidas por la ley, tal como sucede en el presente asunto[6].
3. A través del auto A2018-003090 del 11 de octubre de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Indicó que su competencia en este tipo de asuntos es a prevención, por lo que el juez ordinario laboral es la autoridad que le competente el conocimiento del asunto al presentarse una competencia concurrente al haber conocido inicialmente la demanda[7].
4. El 10 de abril de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de jurisdicciones y asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. A su juicio, estos conflictos se enmarcan dentro de los supuestos establecidos en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[8]. Por consiguiente, remitió el proceso al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá[9].
5. En el transcurso del proceso, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá mediante auto del 18 de abril de 2023, de nuevo declaró su falta de competencia y jurisdicción para continuar con el trámite del asunto. Indicó que, si bien la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura fijó la competencia a su jurisdicción en el año 2019, la Corte Constitucional en el año 2021 estableció una nueva regla mediante el auto 389; que, respecto de estos casos la autoridad competente para conocer los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS hoy PBS, dada su naturaleza, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por lo tanto, procedió a remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de Bogotá[10].
6. Por reparto, el conocimiento del asunto quedó a cargo del Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante el auto del 07 de julio de 2023 y a partir de los antecedentes del caso, concluyó que ya hubo una decisión que fijó la autoridad competente para conocer del asunto, por lo tanto, por principio de inmutabilidad declaró la falta de jurisdicción de su despacho, procediendo con la devolución del expediente al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá.
7. El 15 de noviembre de 2023, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. De nuevo, sustentó su decisión en lo dispuesto en el auto 389 de 2021.
8. El 28 de noviembre de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 17 de enero de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después[11].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Análisis de cosa juzgada derivada de la providencia del 10 de abril de 2019 proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
9. En el auto 711 de 2021, la Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en un conflicto entre jurisdicciones, al considerar que [l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento.
10. En otras oportunidades, esta corporación concluyó que cuando un asunto ya ha sido resuelto y se suscita una segunda controversia, sucede que si el nuevo proceso versa sobre el mismo objeto, se funda en la misma causa que el anterior y entre ambos hay identidad jurídica de partes[12], el nuevo juez tendrá frente a sí el fenómeno de la cosa juzgada. En ese sentido, su deber no es otro que el de estarse a lo resuelto por la autoridad que anteriormente dirimió la controversia. Estas consideraciones fueron reiteradas en los autos 200 de 2022, 1214 y 2149 de 2023 para dirimir conflictos entre jurisdicciones que ya habían sido resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.
11. En el caso concreto, la Sala Plena advierte que no se configuró la cosa juzgada respecto de la providencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 10 de abril de 2019 en la que se atribuyó el conocimiento del asunto al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá a partir de un conflicto entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En efecto, si bien el caso surge a partir de la demanda instaurada por parte de Sanitas EPS contra la ADRES respecto de unos recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, la Corte observa que:
(i) No existe una identidad de partes en atención a que la controversia ahora se suscita es entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
(ii) No se presentó una identidad en la causa, en atención a que en su momento, los motivos que fundaron el conflicto eran respecto de la competencia concurrente entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia de Salud para conocer del asunto. Y, en esta oportunidad, la causa parte de la aplicación de la regla de decisión del auto 389 de 2021 de esta corporación.
12. En virtud de lo anterior, la Sala procederá a resolver el presente conflicto entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
B. Competencia.
13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
C. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
14. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[13]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
|
Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
|
|
Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. |
|
Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. |
|
Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16]. |
D. Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencias suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración del auto 389 de 2021 y 1942 de 2023.
15. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[17]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
16. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
17. Ahora bien, a partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[18]:
|
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
|
|
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[19]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
|
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
|
|
Reglas de transición a aplicar[20]: |
a. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
|
b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
|
|
c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
E. Examen del caso concreto.
18. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo Del Circuito De Bogotá, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: Se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES para fin el reconocimiento y pago de los montos que han sido asumidos, frente a la prestación de servicios de salud que no se encuentran incluidos dentro del POS hoy PBS.
(iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional y pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre el asunto.
19. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas en contra del ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
20. Por ende, la Sala Plena advierte que el juez competente es el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y le remitirá el presente asunto para que de forma inmediata, tramite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
F. Regla de decisión.
21. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-4997 al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 y para que comunique esta decisión al Juzgado 37 Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados en el presente trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En adelante se denominará Sanitas EPS.
[2] En adelante se denominará ADRES.
[3] Aducen en la demanda que la prestación de estos servicios, fueron en consecuencia de órdenes impartidas dentro del trámite de acciones de tutela y/o decisiones del Comité Técnico Científico.
[4] En adelante se denominará POS, hoy Plan de Beneficios en salud.
[5] Archivo 01Demanda.pdf, págs. 4,14,22.
[6] Archivo 05AutoRemiteSuperSalud.pdf, págs. 1-4.
[7] Archivo 06AutoRechazaSuperSalud.pdf págs. 2-6.
[8] Numeral 4, Artículo 2 Decreto-Ley 2158 de 1948; numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. En adelante, CPTSS.
[9] Archivo 2018-00186 Conflicto de competencia - Consejo.pdf.
[10] Archivo 34RechazaConflictoSupersalud.pdf.
[11] Archivo 03CJU-2814 Constancia de Reparto.pdf.
[12] Corte Constitucional, auto 200 de 2022.
[13] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[14] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[15] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[16] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Hoy en día, PBS.
[18] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[19] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[20] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.